改革以行政区域为主的总量控制制度，建立企事业排污单位污染物排放总量控制制度，具有重要的现实意义。必须推动企事业单位落实治污主体责任，这是落实排污者负责原则的具体体现，也是落实改善环境质量目标的内在要求。
对话人：国家环境咨询委员会委员 孙佑海
孙佑海，现任国家环境咨询委员会委员，中国环境资源法学研究会副会长，天津大学法学院院长、教授、博导，天津大学中国绿色发展研究院执行院长，最高人民法院环境损害司法鉴定研究基地主任。历任国务院法制局农林城建环保法规司副司长，全国人大环境与资源保护委员会法案室主任，最高人民法院中国应用法学研究所所长兼最高人民法院研究室副主任。
采访人：本报记者 黄婷婷
《实施方案》的出台为排污许可制度提供了哪些法律支撑？
为完善排污许可制度、推进这项制度实施指明了前进方向。
中国环境报：排污许可制度多年来难以推进，法律支撑不足是其中一个重要原因。当前，新《环境保护法》对不按证排污行为的法律责任进行了规定，国务院办公厅也印发了《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》）。这些法律法规为排污许可制实行提供了哪些保障？
孙佑海：《环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。该法的第六十三条等条款，对违反排污许可的行为，做出了相应的处罚条款。
《大气污染防治法》第十九条规定，排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。
《水污染防治法》第二十条规定，国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。
上述法律为排污许可制度提供了法律依据。但对于实行排污许可证的具体办法和实施步骤没有做出规定。因此，首先应制定排污许可管理名录，还要考虑企事业单位及其他生产经营者的实际情况，确定实行排污许可管理的行业类别。对不同行业或同一行业内的不同类型企事业单位，按照污染物产生量、排放量以及环境危害程度等因素进行分类管理。
其次，实施排污许可制应合理确定许可内容。其中包括明确许可排放的污染物种类、浓度及排放量、排放去向等事项，载明污染治理设施、环境管理要求等相关内容，使排污许可证各项内容于法有据。
再次，应明确排污许可证的核发机关和实施步骤。根据《实施方案》，环境保护部不直接核发排污许可证，而是由县级以上地方政府环境保护部门负责排污许可证核发。企事业单位应当按照规定提交申请材料，申报相关事项。县级以上环保部门对符合要求的企事业单位按照规定核发排污许可证，对存在疑问的开展现场核查。首次发放的排污许可证有效期为3年，延续换发的排污许可证有效期为5年。上级环保部门加强监督抽查，依法做出相应处理。环境保护部统一制定排污许可证申领核发程序、排污许可证样式、信息编码和平台接口标准、相关数据格式要求等。各地区现有排污许可证及其管理要按国家统一要求及时进行规范。
之前，我国现行相关法律虽然对排污许可制度有原则性规定，但其中“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”这一重要规定没有落实，因此排污许可制度没有正式推开。在一定意义上讲，法律的有些规定处于“悬空”状态。《实施方案》 为《环境保护法》等法律落实奠定了坚实的基础。
《实施方案》根据中央深化改革精神，为完善排污许可制度、推进这项制度实施提出了方案，指明了前进的方向，在我国环境保护进程中可以说是一个里程碑。但《实施方案》属于政策范畴，本身并不是法律和行政法规，不是行政处罚及核发排污许可证的直接根据。下一步，建议国务院制定出台《排污许可证条例》，环境保护部则应抓紧制定相关规章。
《实施方案》要求建立企事业单位总量排放制度，对于环境质量改善意义何在？
企业才是排放污染物的主体，不抓好企业这个源头而抓区域总量控制，难以实现环境质量根本改善。
中国环境报：《实施方案》提出要衔接相关环境管理制度。排污许可制度需要与哪些环境管理制度相衔接？比如，排污许可制度如何与环境影响评价制度相衔接？
孙佑海：任何一项改革，做好新老制度衔接都十分重要。污染物排放许可制度改革能否成功，新制度能否实用、管用、好用，关键在于能否与其他各项固定源环境管理相关制度有机衔接，实现分类管理、一企一证，使排污许可制度成为固定源环境管理的核心制度。
首先，要与环境影响评价制度做好衔接。环境影响评价是建设项目的环境准入门槛，排污许可是企事业单位生产运营期排污的法律依据，二者之间关系最为密切，从总体上讲是“事前审批与事中事后监督”的关系，因此也最需要衔接。环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，例如,水污染物排放、大气污染物排放等污染物排放相关内容都要纳入排污许可证。同时，排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。推进排污许可制度与环境影响评价制度相衔接，是当前制定统一的综合排污许可制度的重点和难点。二者一定要衔接到位、顺畅有序、互相补充、形成合力。
其次，要以实际排放数据为纽带，与污染源监测、排污收费、环境统计等制度做好衔接，从根本上解决多套数据的问题。以排污许可制度为核心和基础，明确各方责任，制定配套政策，推动固定源环境管理体系重构。
中国环境报：《实施方案》要求改革以行政区域为主的总量排放制度，建立企事业单位总量排放制度。这意味着什么？对于环境质量改善来说有哪些积极意义？对于地方政府和相关部门来说又需要做好哪些准备和适应工作？
孙佑海：改革以行政区域为主的总量控制制度，建立企事业排污单位污染物排放总量控制制度，具有重要的现实意义。
首先，这是对党的十八届三中、五中全会精神和《生态文明体制改革总体方案》的具体落实。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，改革环境基础制度。《生态文明体制改革总体方案》提出，完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。我认为，《实施方案》提出建立企事业单位总量排放制度，是党的实事求是原则在环保领域的具体体现。
其次，这是从根本上治理环境污染的内在要求。在控制污染物排放方面，企业是排污主体、行为主体，也是责任主体。因此，必须推动企事业单位落实治污主体责任，这是落实排污者负责原则的具体体现，也是落实改善环境质量目标的内在要求。要对企事业单位排放大气、水等污染物的行为进行统一规范和约束，要求企业持证、按证排污，开展自行监测，建立台账、定期报告和信息公开制度，加大对无证排污或违证排污行为的处罚力度，实现企业从“要我守法”向“我要守法”转变。
第三，这是基于对历史经验的总结。按照行政区域污染物排放总量控制制度，污染物排放指标层层递减，由中央层层到地方各级，再落实到企业，对于遏制环境污染起到一定作用。但是也要看到，企业才是排放污染物的主体，不抓好企业这个源头而抓区域总量控制，难以实现环境质量根本改善。在行政区域总量控制制度下，由于层层分配指标，导致一些地方存在弄虚作假的行为，数据可能越来越好看，而环境质量状况越来越难看。环境保护的严峻现状和广大人民群众对美好环境的迫切需求，要求我们在环保问题上必须采取实事求是的态度，做到源头严防、过程严管、后果严惩。
综上所述，改革以行政区域为主的总量控制制度，建立企事业排污单位污染物排放总量控制制度势在必行。对于地方政府和相关部门来说，应加强学习，尽快适应。要扎到企业里去，扎到固定污染源里去，切实了解企业的生产及排污情况，认真分析企业污染物排放难以减少的原因，然后提出有针对性的解决办法。环境质量不达标的地区，要通过提高排放标准或加严许可排放量等措施，对企事业单位实施更为严格的污染物排放总量控制制度，努力推动改善环境质量。
中国环境报：省以下监测监察执法垂直管理制度刚刚推行。在垂直管理改革的背景下，如何有效推进排污许可工作？
孙佑海：2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。这是对我国环保管理体制进行的一项重大的体制改革，对我国今后一个时期环境保护工作和生态文明建设，必将产生深远影响。
垂直管理体制改革减少了地方保护主义对环保工作的干预，为推行企事业单位控制污染物排放许可制创造了有利条件。垂直管理体制改革，有利于推行“一企一证”、综合许可，将环境执法检查集中到排污许可证监管上；有利于对固定污染源实施全过程管理，实现多污染物协同控制。按照谁核发、谁监管的原则，将排污许可证具体核发工作交给地方环保部门，对符合要求的企事业单位要及时核发排污许可证。从这个角度来看，地方环保部门的责任更大。
