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因为连日暴雨，湖北省武汉市在今年夏天遭遇城市内涝。 中国环境报记者 邓佳 摄
■编者按
一边是逢雨必涝、内陆“看海”的新城市病，一边是水资源短缺问题日益突出。分析背后的原因，一方面，由于传统的城市开发方式，建设了大面积不透水地面，导致地表径流增多，聚集时间缩短，增大了雨洪调蓄压力；另一方面，绝大部分城市仍沿用以排为主的防洪理念，要求雨水短时间内通过市政管网排入受纳水体，不仅导致雨水管道、泵站等排水设施不堪重负，也造成雨水资源大量流失。
破解这样的两难局面，海绵城市建设被寄予厚望。基于此背景，住建部、财政部和水利部于2015年启动了海绵城市建设试点工作，截至目前共有30个城市参与试点。
虽然海绵城市建设正在各地如火如荼推进，但建设过程中，难免受到规划不协调、技术标准体系不完善、资金缺乏等问题掣肘。要让海绵城市建设真正落到实处、发挥作用，还需要继续努力。
◆中国环境报记者 刘晓星
传统的城市开发方式和以排为主的雨水管理理念，已经无法适应现代城市建设要求。现在，城市要能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害方面具有良好的“弹性”。
海绵城市是具有国际语境的城市雨水管理理念的中国化表达。在日前召开的中国城市学论坛上，与会专家指出，推进海绵城市建设，应该将雨洪调蓄系统与城市生态基础设施进行整合，将工程技术与景观生态设计相结合，以绿地水系等自然要素构建城市“绿色海绵”，探索适应我国大城市雨洪管理要求的雨水资源化途径。
目前，共有30个城市正在进行海绵城市建设试点。虽然地方积极性很高，但是，大部分海绵城市建设仅处于规划、可研阶段，推进过程中面临着如基础性规范和标准缺失、各专业之间协同配合困难，以及工程验收、管理和评价体系不完善、建设经验不足等诸多问题。
■规划衔接要到位
惟此，海绵城市建设才能真正落地并发挥作用
“当前，试点城市和拟建城市的地方政府正积极推进海绵城市建设，但在规划、设计、施工、验收等环节，均或多或少存在海绵城市建设要求与现行标准规范不衔接，或相关标准规范要求不明确，甚至与海绵城市建设要求相矛盾的问题。”亚太建设科技信息研究院副院长陈永表示。
比如，根据海绵城市建设要求，需要增强道路绿化带对雨水的消纳功能。但是，在一些城市规划、公园设计规范等标准中，都有“组织排出用地外围的雨水”等条文，这显然与海绵城市理念相悖。按照海绵城市建设要求，应该综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。但是，在城市水系规划、城市用地规划、城市排水工程规划、公园设计等多部标准中，有关低影响开发的叙述尚不够全面。“应该说，海绵城市建设的关键性内容没有得到落实。”陈永说。
按照海绵城市建设要求，在编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，要将雨水年径流总量控制率作为刚性控制指标。但是，在实际规划标准中却无年径流总量控制率等指标要求，小区雨水利用规范中也无径流总量控制率等要求，公园设计规范中没有年径流总量控制率、超标雨水径流调蓄容量、雨水利用比例等具体指标要求。
规划是建设和发展的龙头，但很多地方海绵城市建设规划的责任不明确，规划编制缓慢。记者了解到，很多地方的海绵城市规划没有与城市排水防涝规划等进行有效衔接。在各大城市的老城区，海绵城市建设受制于征地、拆迁、既有管线迁改、铁路线网、轨道交通等因素影响，项目路径、区域难以选择，组织实施难度大。
“与此同时，相关标准规范之间不协调，海绵城市要求无法全面落实。城市总体规划中的用地布局规划、绿地系统规划、交通系统规划、水系规划、排水防涝规划是海绵城市总体规划需要协调的重点。”陈永说。
在2014年10月发布的《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》中，首要原则就是规划引领。国务院参事仇保兴在此前召开的中国城市规划年会上指出，要科学编制海绵城市专项规划，划定海绵城市自然生态空间格局，明确海绵城市建设目标，并在控制性详细规划阶段进一步落实分解建设目标，实现与城市道路、绿地、水系统、排水防涝等专项规划的合理衔接。这是关系到海绵城市建设能否真正落地、落地之后能否有效发挥作用并得到相关制度保障的重大问题。
“许多城市的总体规划或其他相关专项规划，由于编制时间较早等原因，没有提及海绵城市及低影响开发的内容，无法对海绵城市的规划、设计和建设提供有效支撑。” 中国工程院院士、河海大学副校长王超说。
■技术标准体系应完善
急需做好顶层设计，提供技术指导
海绵城市建设是一个跨行业、跨部门、跨学科的事业，涉及规划、建筑、给排水、结构、道路、园林景观、水文等多个专业，包含了绿色屋顶、下沉式绿地、生物滞留设施、渗透溏、湿塘、雨水湿地、植草沟等多项技术。
对此，王超指出，海绵城市建设与气候条件、地形地貌、土壤下垫面等息息相关，而我国目前缺乏相关技术体系和基础研究，缺乏相关的规划、设计、施工、运行维护、政策管理等技术人员。
因此，如何筛选符合自然、经济条件的低影响开发技术，如何科学合理地确定开发指标体系，仍然需要各个地方在实践中不断摸索与完善。
记者联系了一位长期从事水体治理工作的专家，他从设计人员的角度介绍了海绵城市规划中遇到的问题。其中突出的一点就是，相关基础资料不全，如再生水、交通、防洪排涝等属于近年来才开始重视的内容。缺少这方面的规划资料，对整个海绵城市系统性的建设以及评估都会带来影响。因为资料年份久远，有些资料与现实情况不一致，无法提供实际、有效的数据，导致海绵城市的预测工程规模与实际工程规模相差甚远。
这位专家举了一个例子：根据《海绵城市建设技术指南》，对降低综合径流系数有重要作用的设施，主要包括绿色屋顶、下凹式绿地和渗透路面。而在现实中发现，南方地区民居建筑屋顶布满了太阳能设施，剩下的面积已经无法布置绿色屋顶，只剩下公共建筑屋顶可以利用。
在中国城市学论坛现场，来自河南的一位学者向记者反映，河南省有关透水路面、雨水花园、绿色屋顶等海绵体的构建技术刚刚起步，从事相关原材料供应和工程建设的企业不多，没有形成完整的技术保障体系。再加上河南省高校及科研院所对海绵城市建设最新技术的研究并未大范围展开，企业、政府与高校的技术合作尚未建立，导致河南开展海绵城市建设的技术体系尚不完善。让这位学者担忧的是，海绵城市建设不同于普通的市政建设，其科技含量更高，也更为复杂，如果单纯依靠现有的技术研究成果，脱离高校与科研院所等智力机构的技术支持，海绵城市建设可能面临巨大困难。
业内专家指出，在海绵城市建设已进入示范阶段的情况下，急需做好顶层设计，为各地海绵城市建设提供技术指导。
基于此，今年年初，住建部发布了《海绵城市建设国家建筑标准设计体系》。据中国建筑标准设计研究院标准设计事业部部长詹谊透露，2017年12月前，还将有《海绵城市实施总体设计示例》《全国民用建筑工程设计技术措施——海绵城市建设低影响开发雨水系统专篇》《蓄水模块选用与施工》等5册图集出版。
■资金难题待破解
呼吁成立建设基金，激发社会资本活力
要实现海绵城市建设，任重而道远。就当前城市总体规划来说，建设海绵城市的确是一笔巨大的投资，所投入的经济价值不可能在短期内取得回报。然而，从长远发展来看，在城市的后期运营管理过程中，海绵城市的规划建设不但不会增加城市的投资，还有助于节省成本。
但是，海绵城市建设是一项系统性工程，涉及资金动辄几十亿元、上百亿元，而且大部分项目都是公益性、无收益的，无形中增加了政府的负担。尤其是中小城市公共财政支出有限，筹措建设资金十分困难。
虽然国家大力推广PPP模式，并出台一系列扶持政策，但是PPP模式在我国兴起时间尚短，缺乏成功案例。一方面是对PPP模式探索研究不够，缺乏经验，程序复杂，运作周期长，操作运行困难；另一方面是采用PPP模式投资建设，社会资本方不愿接洽、不愿投资，申请政策性银行专项债或信贷资金投资建设困难。
以河南省鹤壁市为例，海绵城市建设试点项目总投资32.87亿元，其中PPP模式（政府和社会资本合作模式）投资5.63亿元、政府投资27.42亿元，PPP模式所占比例仅为17.1 %。
记者在采访中还了解到，一些西部欠发达地区，较东部沿海发达城市而言经济发展滞后，筹集资金的能力比较弱，社会资本参与城市基础设施建设的程度较低。加之地方经济增速减缓，引起社会投资响应不够。同时，由于中央对地方土地财政及融资平台的管理加强，地方政府融资能力受到较大制约，都可能影响海绵城市建设项目的资金来源。
“巧妇难为无米之炊”，很适当地形容了当下的困局。对于破解之术，一些业内专家表示，中央财政和地方财政要避免硬投入的建设思路，可以通过建立海绵城市建设基金，合理设定有差别、各种层次目标、不同规模的基金。基金由政府财政和民间资本联合设立，政府投资占基金总规模的10%~20%，余下80%~90%由社会资本补充进来。另外，政府保持30%的规模资金，作为保障资金，防止和抵御基金运作风险。这样的制度安排，不仅激活了民间资本参与城乡环境建设的活力，抵御了基金运作风险，还可创造政府基金盈利空间，增加政府财政收入，起到“穷政府办大事”的作用。
